七、新时期我国外商投资促进战略的转变

　商务部研究院  郝红梅

一、　（一）新时期呼唤新的外商投资促进战略

根据我国制定的第十一个五年规划，在吸收外资方面，要求未来五年要进一步优化外商产业结构，鼓励外商投资设立高新技术企业和研发中心，鼓励外商投资服务贸易，大力推进我国现代服务业的发展。由此可见，追求外资质量、外资结构优化、外资与中国整体经济发展的和谐性和统一性成为政府工作的重点。

　　中国经济的可持续发展，要求以技术进步为动力，以质量增长为目标，而以数量增长为取向的投资促进路径显然与新时期的发展目标不相适应。近几年，为了更有效地吸收外资，各地陆续成立了外商投资促进和中介服务机构，这些机构目前所采取的投资促进手段主要是境内外洽谈会、研讨会等常规的投资促进活动，均为短期性的集中推介；有条件的地方在利用互联网进行招商方面进行了尝试，但信息源不丰富，量小，更新慢，未能充分展现当地的投资机会及形象。

　　总的来说，我们的投资促进工作还是低水平的，成本高，成效相对较低。各地投资促进机构基本还局限于做一些客观的、政策层面的工作，缺乏完整、有效的投资促进规划，未形成规范的投资促进运作机制，设计投资营销、投资促进技巧开发和提供技术服务的能力也较弱，投资促进的科学性和实效性都有待加强，与国外投资促进机构的联络、信息交流与合作也很有限，投资促进工作在这些地区还未成为一项专业性的经营活动。

如何通过吸收外商投资来引进更多的先进技术，促使中国自收外资的总体质量再上一个台阶，对中国外商投资促进工作也提出了更高的要求。实事求是地编制一个具有前瞻性、导向性和可操作性的战略，对于有效指导全国各地建立健全投资促进工作体系，提高投资促进水平具有重要意义。

二、　（二）制订外商投资促进战略的新思路

投资促进战略是指导投资促进机构实现已确定目标的路线图，可分为三个层次，第一个层次，评估投资所在地吸收外资的需求和潜力；第二个层次，确定目标行业以及对这些行业有兴趣的潜在投资者的国别；第三个层次，制定营销战略。目前我国投资促进工作发展中的问题要求我们进行战略提升的探索，主要思路为：

１、战略目的转向

改革开放以来，中国吸收外资总体上是一种数量扩张型引资战略，鼓励出口导向型外商投资企业的外资政策贯穿于整个90年代。为了出口创汇和引进外资，中国政府对外向型外资生产企业提供用地、税收和融资方面的优惠，对外资进入和开展加工贸易实行鼓励政策，提供优惠关税待遇。目前，中国已形成以劳动密集型加工贸易为主的外商投资格局，由此形成的产业内分工与贸易，促进了中国出口贸易总体规模的扩张，2006年中国出口总额的58%来自外商投资企业，外商投资企业的贸易顺差占中国贸易顺差总额的67%。

当前，中国吸收外资的战略目的已从弥补“双缺口”为主转向优化资本配置、促进技术进步和推动市场经济体制的完善，因此，新的投资促进战略应指导外商投资从规模速度型向质量效益型转变，推进外商投资结构的升级与调整。

投资促进战略是投资促进工作的重要指南，应提出未来3-5年我国投资促进工作的指导思想、战略目标、重点任务及相应的政策措施；应遵循政府主导、统筹协调、立足国情、着眼长远的主要原则，强调制定政策、建立机制、提供平台和服务、营造环境来吸引外资，加快形成布局合理、比较优势明显的外商投资发展格局。

２、国际战略选择

中国投资促进战略的制定，可包含两个层面，即国际层面和国内层面。在国际层面，要注意把握国际投资与资本流动方式、国家和地区之间竞争、投资自由化进程等，把建立更科学、更有效的投资促进制度作为战略目标。

　　虽然发达国家的对外投资占到全球跨国投资的80%以上，但目前我国还没有形成欧美投资的稳定发展势头。在我国吸收外商投资中，来自美国、欧盟、日本等发达国家的仅占不到三分之一，而且呈现起伏不定状态。在我国一般性的资金缺口问题和外汇短缺问题已经基本解决的情况下，我们应更看重外资搭载的技术竞争能力，而原始创新的知识产权、高技术、高增值的制造业和服务业都在西方发达国家，因此，我们应把吸引那些技术实力强的大跨国公司，作为加快我国经济发展和技术进步的重要手段。

但这并不意味着要贬低外资中小资本的作用。如果政策和理论导向促使中国各地都在引进跨国公司上搞竞争，无形中会增加合作成本。因此，还是要强调用市场导向原则看待外资来源结构，要评估外商投资的适用性，即是否与当地整体生产力水平相一致，是否与当地的消费水平相适应，片面追求高层次、技术密集型，有可能出现主观技术可行性和客观资源、吸收消化能力之间的矛盾。

在许多国家，中小企业数目众多，其所拥有的技术优势及管理经验十分符合中国经济建设的需要，因此，我国的投资促进战略应把推动中小企业对华投资作为长期的战略安排，除了引进世界500强等国际巨头，还应该根据中国经济发展和工业发展的现有水平，尤其是就业压力比较大的现实，重视引进更多的中小企业，为外资中小企业提供更大的生存空间。

３、国内战略安排

在国内战略层面，投资促进战略应包括全国投资促进战略、区域投资促进战略、行业投资促进战略、企业投资促进战略四个层次。

全国投资促进战略应对整体的投资促进工作做出全局性、前瞻性的规划和部署，有效地描绘出投资促进机构未来3-5年的活动计划，协调国家的利用外资政策和主要投资项目的规划实施；3-5年以后，应根据国家特色产业的变化，相关领域竞争力的提高及全球产业的新发展制订新的战略。过去由于缺乏全国层面战略的指导，导致区域层面、行业层面和企业层面的战略决策出现混乱。

区域投资促进战略应根据区域发展水平和吸收外资能力的差异，对投资促进工作进行分类指导。在衡量各省或地区的投资促进工作时，不宜追求单一目标。对东部地区来说，由于外资规模已经较大，而且已经形成了比较密集地使用资本和技术的有利条件，在有限的资源、环境容量下，东部地区应率先实现利用外资由“量”到“质”的转变。目前，中西部广大地区利用外资的规模与东部地区相比还很小，3-5年内也难以根本改变，投资促进的重点是本地区具有较好产业基础、资源优势的特色企业。

　　从产业定位看，目前，制造业占我国实际使用外资总额的64%左右，近年来的外商投资新增产能仍主要面向国际市场，即出口导向型外商直接投资仍占很大比例。通过外商投资建立的生产基地和生产环节，多数还属于中低技术和劳动密集型的生产。目前服务领域还不是外商投资的主要领域，而且已有的服务领域外商投资的结构也很不平衡，集中分布在银行、保险、房地产等行业，多为市场导向型投资，服务外包还比较少。

过去，许多地方在引进外资的时候，往往以引进项目为唯一目的，而对于项目的产业带动效应不太关注。新的投资促进战略应关注如何发挥外资企业带动产业结构进步的作用，鼓励外资更多地投向先进制造业和现代服务业，鼓励外资企业延长产业链。新的投资促进战略不仅应着眼近期的目标产业部门，还要反映投资环境不断优化后的中长期目标，针对重点产业还可制订若干专题投资促进战略。

企业是国家投资促进战略实施的重要主体和基础力量。企业投资促进战略应结合内资企业的技术吸收能力或潜力，对外资企业的技术水平进行评估，有选择地引进项目。在企业投资促进战略中，政府的定位是：利用把握的信息优势引导企业，但政府不能代替企业直接选择项目，一是政府很难全面准确地把握机遇；二是政府直接抓项目，会导致各地竞相提供优惠条件，造成地区间的恶性竞争和政策寻租现象，扰乱正常的经济秩序。

４、加强政策倡导职能

投资促进工作是为吸引投资者而进行的一系列有计划的主观活动，终究是一种外力和形式，本身并不等同于外资的必然流入，而国际资本的流入要求东道国提供能与之形成最佳投入产出的配置结构组合。因此，东道国现实的和潜在的投资环境对于投资促进活动的成功与否至关重要。

投资促进机构不是政策的制订者，但却是优秀的观察员，观察投资环境是否有效，在那些方面需要改进。投资促进机构要不断研究并预测投资者对投资环境的新要求和评价标准的变动趋势，增强改善投资环境的预见性；跟踪研究产业指导目录，及时向有关部门提出修订细目，最终使投资促进战略的指导作用更强，更好地实现引导外商投资的目标。

目前看，我们的外商投资项目和吸收外资的方式缺乏新“卖点”，在一些关键领域，如金融、电信，我国的市场准入限制了具有国际竞争优势的外资的进入；我国还不具备大量吸收并购投资的制度与操作条件，单一的绿地投资方式在某种程度上也限制了大中型投资者的进入。此外，适应市场经济和国际通行规则的外资管理体系对真正提高外商投资促进水平也至关重要。在目前的外资管理中，一方面是市场化在发展，而另一方面则是政府部门的行政化也在加强，在部门之间的协调方面，由于存在部门利益，导致了管理的低效率。这些政策因素导致我国的投资促进工作难以取得突破性进展。

５、建立投资促进有效性评价体系

　　我国不少地方政府的投资促进活动本身缺乏有效的衡量监督机制，大量存在着不计成本、不讲效益的现象，为此，有必要建立投资促进有效性的评价机制，为各级主管部门加强投资促进工作的宏观管理提供量化和细化依据。投资促进有效性评价机制应把引进项目的开工率、项目质量、技术水平、环保效益、投资者丢失率等作为重要指标，真正建立招商引资的责任体系，引导各地政府从注重数量规模到更加注重提高外资质量，从注重政策优惠到更加注重发挥综合环境优势。

６、调整投资促进工作，完善服务体系

随着我国吸收外资水平和国际知名度地提高，中国作为引进投资场所的优势已被国际投资界所共知，那么制订一个以形象塑造活动为主的投资促进战略就没有太大的必要。事实表明，组织大型招商引资团、召开一般性的招商大会和研讨会，以及大量散发针对性不强的项目介绍资料等方式，效率并不高。因此，要适当减少举办以行政区划为基础的投资洽谈会等活动。

目前外国投资市场的竞争，是项目加服务的竞争。投资促进机构应将工作重点放在向外国投资者提供形式多样且行之有效的支持与服务上。商务部应就各地投资促进机构的职能配置、管理方式、行为模式等作出原则性规定，使其切实负起责任，为投资者提供系统性、制度性、公平性、可持续性的投资服务；还可考虑建立更有效的长期机制性的投资促进平台，如在外资相对饱和且在投资促进方面有一定经验的沿海城市设立投资支援中心，配备经验丰富的专职工作人员和专家，为投资者一揽子提供与投资相关的洽谈、咨询、宣传、调查等服务。

投资便利化可以降低企业的生产和经营成本，增加确定性和透明度，使跨国公司更加便利地获得资源，最终促进的经济发展。在这方面，我们可以做的工作是，加强投资政策法规的及时通报和宣传，定期举办政策说明会等；实现与国际主要投资促进机构网站链接和投资领域的信息共享，将投资促进机构打造成高效服务的平台。

三、　（三）实施投资促进战略的政策措施

战略与政策处于不同的层面，战略是对未来的路向选择，政策是为实现战略所采取的具体措施，有了正确的战略，才会有好的政策。为保证投资促进战略的顺利实施，需要从管理体制改革、配套政策、人才建设等方面采取切实措施。

１、完善体制机制和政策环境，确保战略决策落到实处。

　　没有一个好的体制机制和政策环境，就无法形成对投资促进活动的正确导向和有效激励。当前，在改变数量扩张型投资促进战略方面，无论企业界还是决策层，都有较充分的认识，但要抵御传统发展模式的惯性却是极大的挑战。这里有认识问题，有体制问题，也有技术能力问题。从微观字面上修改战略并不难，难得是修改“思想”，由于传统制度和意识的惯性，要将理论上已辩明的是非运用到实际工作中仍将是一个艰难的过程，但加快形成稳定、透明的外资管理体制和公平、可预见的政策环境，切实依法规范和简化办事程序是确保投资促进战略落到实处、提高招商引资实际效果的基本保证。

　　２、完善外商投资促进立法

目前，发展中国家外商投资的立法体制基本有两种，一是制订统一的外国投资法作为调整外国投资的基本法律，辅之以其他有关的法律；二是没有统一的外资法，而是制定关于外国投资的专门法律群，辅之适用其他相关法律。我国属于后者，三大主干法加上与其配套的税法、劳动法等部门经济法以及公司法、知识产权法等民商法，构成了比较完备的外商投资法律系列。

为提升全社会对投资促进工作重要性的认识，应研究进行外商投资促进立法,明确政府部门促进外商投资的职责，强化财政支持，中央财政预算可设立外国投资促进科目，推进建立各类技术服务机构，安排扶持中西部地区招商引资专项资金，地方政府应当根据实际情况为投资促进活动提供财政支持，用于重大招商项目的保障性支出和人才培训，将外商投资政策转变为以“促进和支援”为中心，为投资促进战略的顺利实施提供制度和效率保障。

３、建立动态监测与预见体系

全国重点建立几个具有相当规模和水准的信息网络平台，使投资者便捷地掌握各地投资的完整、真实的信息，享受人性化在线服务，及时获得有关问题的答案。监测与预见的内容包括：

（1）、战略本身的实施情况。战略制订出来后应有明确的执行计划，并有专人负责跟踪，发现执行的问题，及时分析原因，并采取适当的措施，这是执行战略的重要条件。

（2）、国际投资发展趋势。专业投资促进机构对整个利用外资、企业需求等信息的掌握比个别企业更有优势，因而，应该利用这种总量信息优势，适时发布市场需求情况的信息，让企业了解现在的投资和未来供给总体情况的变化；密切关注国际资本流动的动态和重点国家利用外资政策变化，保持我国对高质量、高水平外资的吸引力。

（3）、投资者分析体系。认真研究每年合同签约项目与实际投资项目的差异，对投资者的原始资料分类登记，定期分析；完善政府对重大项目追踪制度、客商投诉制度、统一收费制度等。

（4）、国家产业安全保障体系。就吸引外资而言，保障国家产业安全主要体现在项目评估和审批方面。项目审批是政府的职责，但项目评估则可主要由投资促进机构会同有关部门完成。由于我国服务业整体上还比较落后，占经济总量的比重较低，尤其是金融领域吸引外资还比较敏感，因而要更多地分析进一步开放后的风险，以便尽早提出防范风险的办法。一些大型企业的并购，也应加大政策研究和案例分析力度，以便能够在有效防范风险的同时取得较大的进展。

（5）、技术支持体系。只有理论研究超越制订战略本身才能创造战略的可预期性。近年来对我国外资政策战略调整的研究已在我国学者中全面展开，政府应完善投资促进专家库制度，引导学术界关注和探索能带来有益增长的投资促进政策，研究国际上投资促进的先进理论和实践，适时提出具有前瞻性的政策目标和投资促进重点。

４、加大政府扶持和业务指导力度，造就高素质人才队伍

从事国际投资促进，要求我们的投资促进人员有相关领域的知识，掌握技术前沿及未来市场的需求，有专业市场营销的经验，熟悉本地区的比较优势和经济发展规划，同时还熟悉目标投资国的经济、技术、法律、文化，有信息的收集和分析能力。

人才培训是提升投资促进工作水平的重要保障，可以使从业人员不断更新工作思路，改进工作技能，如工作方法、语言等。在人才队伍建设方面，应整合现有的投资促进资源，加大政府扶持和业务指导力度，通过理论研修、赴东部沿海地区实地考察等，培养一批熟悉招商引资工作程序和具体操作方法的专门人才队伍。